28 Февраля 2017
$57.94
61.26
PDA-версия PDF-версия Аудиоверсия

Новости дня
Экономика24.12.2008

Бюджетный рубль: адресатов предстоит уточнить

В минувшем сентябре в Минфин был представлен для оценки отчет о том, что в регионе удалось сделать в рамках первого этапа реализации программы реформирования финансов. По результатам его оценки Тверской области будет предоставлена субсидия из федерального бюджета в сумме более 100 млн. рублей на поддержку осуществляемой программы реформирования общественных финансов.
Как координируется процесс бюджетного реформирования с федерального уровня, какие узкие места выявлены в его ходе, что «сверху» предлагается для их расшития и какой опыт регионов будет тиражироваться Минфином для использования в других субъектах Федерации и даже в федеральном масштабе? Эксклюзивный комментарий «ТЖ» дал заместитель директора департамента бюджетной политики и методологии Министерства финансов РФ Валерий СИДОРЕНКО.

Когда сегодня говорят о подушке безопасности, позволяющей нам пройти испытание мировым финансовым кризисом с наименьшими потерями, в первую очередь имеют в виду накопления Стабфонда и золотовалютные резервы страны. Однако не меньшую амортизирующую роль играют и проводимые в последние годы системные реформы в ключевых сферах. В том числе, конечно, и система реформирования национальных и субнациональных финансов, позволяющая повысить эффективность управления бюджетными ресурсами, то есть рачительнее использовать то, чем мы располагаем сегодня, и заботиться о завтрашнем дне.

Об актуальности такого подхода говорил на заседании Госсовета президент Дмитрий Медведев.
Наша Тверская область в этом смысле стала одним из немногих регионов, сыгравших на опережение. Первый раз мы выиграли грант федерального фонда реформирования финансов еще в 2003 году. А в прошлом году администрация области представила  в Минфин России в качестве заявки на очередной грант план дальнейших действий в рамках финансовой реформы. Акцент сделан на обеспечении повышения качества государственных и муниципальных услуг с использованием всех инструментов бюджетирования, ориентированного на результат (БОР). Речь идет в том числе о развитии программного управления, отлаживании прямой связи финансирования предоставляемых услуг с их объемом, качеством и достигнутыми в итоге результатами. Аналогичные заявки поступили более чем от 30 регионов, в результате конкурса отобрано 10 победителей, в числе которых Тверская область. В минувшем сентябре в Минфин был представлен для оценки отчет о том, что в регионе удалось сделать в рамках первого этапа реализации программы реформирования финансов. По результатам его оценки Тверской области будет предоставлена субсидия из федерального бюджета в сумме более 100 млн. рублей на поддержку осуществляемой программы реформирования общественных финансов.
Как координируется процесс бюджетного реформирования с федерального уровня, какие узкие места выявлены в его ходе, что «сверху» предлагается для их расшития и какой опыт регионов будет тиражироваться Минфином для использования в других субъектах Федерации и даже в федеральном масштабе? Эксклюзивный комментарий «ТЖ» дал заместитель директора департамента бюджетной политики и методологии Министерства финансов РФ Валерий СИДОРЕНКО.

 

Задания не для двоечников

Из исследований Всемирного банка, представленных минувшим летом в Минфин, явствует, что эффективность бюджетных расходов на социальную сферу в Российской Федерации ощутимо ниже, чем в других развитых странах. И, несмотря на отлично поставленный финансовый менеджмент в отдельных, и отнюдь не только столичных, учреждениях социальной инфраструктуры, в целом ресурс для повышения эффективности расходов составляет, по оценкам Всемирного банка, до 40%. Наш отрыв от ведущих стран  в значительной степени объясняется использованием в Европе целого спектра более прогрессивных инструментов бюджетирования. Самое принципиальное наше от них отличие – у нас еще с советских времен и до сих пор из бюджета финансируется сеть учреждений как таковая, и расчет необходимых затрат на ее содержание ведется без жесткой привязки к объему и качеству их услуг. И попытки оптимизировать количество таких учреждений пока не носят системного характера. В последние годы, как известно, в России поэтапно внедряется среднесрочное бюджетирование с использованием всех элементов БОР: от начального этапа, направленного на внедрение докладов, ориентированных на результат, до акцентирования на качественной составляющей элементов БОР – финансовом менеджменте. К настоящему моменту система основных инструментов среднесрочного результативного бюджетирования уже функционирует, и 29 регионов уже с 2008 года приняли среднесрочные бюджеты. Тверская область в этом плане остается одной из пилотных площадок – тверской бюджет не только среднесрочный, он на 90% состоит из программ. Кроме того, в представленной администрацией региона в Минфин РФ программе реформирования финансов предлагается именно тот подход, который применяется в развитых странах и берется сейчас на вооружение в России, – финансирование предоставления определенного объема конкретных услуг оговоренного качества. Логика здесь очевидна: лучше обеспечивать предоставление реально просчитанных услуг, нежели финансировать, к примеру, в 50-процентном объеме все ячейки имеющейся сети бюджетных учреждений, которые, недополучив нужных средств, не смогут работать эффективно. А получатель услуги при этом вынужден фактически платить за нее второй раз.
Прямая зависимость финансового обеспечения конкретной услуги с полученным результатом – это базовое звено бюджетирования во всем развитом мире. И в отечественных бюджетах всех уровней эта связь бюджета с конкретными целями и задачами уже отрабатывается через механизм целевых программ. Однако в них пока все же нет четкой связи между затратами и объемным и качественным показателем услуг. Таким образом, бюджет уже связан с конечными результатами, но еще не с непосредственными результатами оказания государственных услуг. То есть с теми, которые их адресат – население – видит в повседневности, которые можно постоянно отслеживать. Например, конечный результат в сфере здравоохранения – это сокращение заболеваемости, а непосредственный – оказание конкретных услуг населению по установленным стандартам их предоставления.
Отмечу, что новые подходы мы осваиваем не с чистого листа. Многие годы ведется текущий анализ оказания государственных и муниципальных услуг по плановым показателям. Теперь дело за тем, чтобы его упорядочить, привязать к ежедневной отдаче. Существуют также отраслевые критерии оценки качества услуг. Таким образом, мы располагаем обширной базой для глобального анализа, в ходе которого предстоит уточнить расходы на каждый вид услуг в соответствии с тем, насколько они в действительности востребованы. В итоге мы обретаем прозрачный механизм оценки их эффективности и возможность маневра в их финансировании и оптимизации имеющейся сети организаций, оказывающих услуги. А население получает более доступные и качественные услуги.
Еще несколько лет назад в Бюджетный кодекс были внесены поправки, в соответствии с которыми с 2009 года вводится система обязательного составления государственных и муниципальных заданий на предоставление государственных и муниципальных услуг, и состав этих заданий оговаривается Бюджетным кодексом. Это, по замыслу, и запустит механизм перехода на принцип заказов определенного объема государственных и муниципальных услуг в соответствии с утвержденными критериями качества их предоставления. Задания будут формулироваться исходя из реестров государственных услуг, составляемых в каждом регионе. Каждая территория также разрабатывает для себя самостоятельно требования к качеству предоставления услуг. Это, по сути, стандарты услуг, хотя на федеральном уровне мы и отказались от этого термина.
В этих стандартах будет учитываться местная специфика каждого региона. Еще десять лет назад на федеральном уровне была предпринята попытка создания единых социальных стандартов, но от этой идеи вскоре отказались. Ведь в каждом субъекте Федерации фактически действуют свои стандарты, отражающие уровень развития территории, и Федерация в случае принятия единых стандартов была бы вынуждена взять за его основу показатели наименее благополучных территорий, но никак не тех, где объективно лучше развита инфраструктура, богаче бюджеты. Политика выравнивания бюджетной обеспеченности в данном случае сводится к тому, что каждый регион должен иметь сопоставимый объем доходов для финансового обеспечения реализации своих полномочий. А что касается расходной части региональных бюджетов, то там возможны разные приоритеты. В некоторых регионах в рамках местной бюджетной политики затраты на социальные цели составляют до 70% расходной части бюджета, а в других – всего 30%, а большая часть средств направляется на инвестиции. И баланс между поддержкой социальной сферы и развитием экономики должны определять для своих территорий региональные власти. Многие регионы, Тверская область в том числе, вводят систему стандартов услуг уже с 2009 года, а в федеральном бюджете она заработает  с 2010 года.
В дальнейшем, когда инструмент формирования госзаданий будет лучше освоен, каждое министерство в своей сфере определит состав каждой профильной услуги, уточнит ее определение. Пока что услуга – это слишком широкое и неконкретное понятие. Определение того, что является единицей услуги, и решение, какой именно набор услуг купить для реализации каждой конечной цели, будут предоставлены профильным министерствам и региональным органам власти. Федеральным исполнительным органам государственной власти предстоит разработать и принять соответствующие нормативные акты, согласовав их с Минфином России и Минэкономразвития России. Понятно, что в разных министерствах и регионах рассчитывать стоимость услуг будут по-разному. Затем, проанализировав на федеральном уровне сложившуюся на местах практику, оценив применяемые там подходы и обобщив этот опыт, можно будет выявить лучшее и распространять его. Зарубежный опыт в этом плане нам не очень подходит – там практика нарабатывалась столетиями с опорой на национальные традиции, структуру услуг.

 

В автономном плавании

Теперь чуть подробнее поговорим о тех, кто оказывает государственные и муниципальные услуги физическим и юридическим лицам. Итак, задание на эти услуги устанавливается органам исполнительной власти в части услуг, предоставляемых ими непосредственно, а также бюджетным и автономным учреждениям. Последние появились совсем недавно, однако именно на них в основном и делается ставка при переходе на новые, конкурентные принципы предоставления услуг. И с федерального уровня регионы будут стимулироваться к переводу бюджетных учреждений в автономные. Конечно, не все бюджетные учреждения смогут стать автономными – этот путь открыт только в тех сферах, где значителен объем предоставляемых платных услуг либо существует конкуренция с коммерческим сектором. А если, например, организация является единственной, представляющей свою сферу в населенном пункте, и финансируется исключительно за счет бюджета, она не имеет предпосылок преобразоваться в автономную.
Автономные организации финансируются из бюджета не по смете, а через субсидии, которые рассчитываются, исходя из объема заказываемых у них услуг и при согласовании их результатов. Выполнение этих услуг является основной функцией таких организаций, при этом в отличие от привычных нам бюджетных учреждений они имеют возможность свободнее распоряжаться своими деньгами (имеют счет не в казначействе, а в коммерческом банке), вести коммерческую деятельность, верстать собственное штатное расписание и устанавливать зарплаты персоналу и т.д. Получаемые ими субсидии разделяются по нескольким направлениям. Основная субсидия предоставляется на реализацию государственного задания. В нее входят часть затрат на содержание имущества организации, а также непосредственные расходы пропорционально предоставляемым услугам. Сумма первой части должна покрывать расходы на функционирование автономного учреждения в «спящем» режиме, то есть без затрат, связанных с предоставлением услуг. И вторая часть – все расходы, зависящие от конкретного объема оказываемых услуг. Что касается капитальных расходов таких организаций, например, на закупку оборудования или компьютеризацию рабочих мест, на строительство или капитальный ремонт помещения, то подобные инвестиционные затраты не входят в государственные задания, их предоставляют автономному учреждению отдельной субсидией. При этом оно должно располагать обоснованием, что требуемый объем услуги нужного качества можно получить лишь при условии запланированного улучшения существующей материальной базы организации.
Задание устанавливается автономной организации по каждой услуге. Если она оказывает несколько услуг, обсчитывается объем каждой из них и дается на нее отдельное задание. Как правило, на сроки, равные срокам действия принятого бюджета. Теперь, с переходом на среднесрочное – на три года – бюджетирование, и задания на предоставление государственных и муниципальных услуг должны устанавливаться на этот срок с ежегодной корректировкой. Таким образом автономные организации получают хорошую базу для своего развития: они будут иметь гарантии финансирования в объеме государственных заданий, и при этом в соответствии с законодательством они держат свои счета и ведут расчеты через коммерческие банки, наделены правом утверждать собственную смету и оперативно распоряжаться собственными средствами.
Чтобы запускаемая система эффективно работала на обеспечение доступности и качества государственных услуг, предстоит позаботиться и о механизмах контроля. В том числе подготовить порядок составления и утверждения смет бюджетных учреждений, для которых формируются государственные задания. Потребуется также разработать нормативы затрат на оказание услуг, в которых будет отражена точная стоимость единицы услуги, а также расходы на содержание зданий и помещений, где располагаются бюджетные и автономные организации. Каждый регион это будет делать для себя с учетом местных особенностей: ведь затраты на одну и ту же услугу, к примеру, в Краснодарском крае и на Камчатке разные. При этом нормативы будут рассчитываться по одинаковой методике и на одних и тех же условиях как для бюджетных, так и для автономных учреждений. Предстоит также внести изменения в документы, регламентирующие начисление заработной платы персоналу этих организаций. Их основная суть – связь выплат стимулирующего характера персоналу и руководителям организаций – должна быть соотнесена с результатами оказываемых ими услуг. При планировании федерального бюджета Минфин также будет больше внимания уделять параметрам, характеризующим объемы и качество предоставляемых государственных услуг, и финансировать министерства с учетом этих параметров. Министерствам еще предстоит структурировать и произвести оценку своих услуг. Еще один принципиальный момент – органы власти, установившие задания, будут обязаны контролировать объем и качество выполненных услуг.

 

Программируем эффективность

Совсем не новый, но до последнего времени недооцененный инструмент повышения эффективности бюджетных расходов – это бюджетные программы. Сегодня на повестке дня – создание на федеральном уровне программного бюджета. В настоящее время доля программ в бюджете страны составляет незначительную часть – около 17%, и сами федеральные программы, по общей оценке, довольно низкого качества. В основном дело пока сводится к финансированию отдельных инвестиционных объектов, которые объединяются общей темой, НИОКРов и отдельных мероприятий. Механизм принятия и согласования федеральных и ведомственных программ очень затруднен, что усложняет управление ими. Теперь, когда принята концепция государственного развития, известная как «Стратегия-2020», ставится приоритетная задача с 2010 года переводить поэтапно федеральный бюджет в формат долгосрочных целевых программ, которые будут развивать концепцию. Затем конкретные задачи и цели этих программ будут решаться в рамках ведомственных целевых программ, а бюджет на гораздо больший процент – до половины, а затем и больше – станет программным. То есть решается задача направлять расходы на конкретизированные цели и получать конкретные же показатели конечных и непосредственных результатов. В этом году первый раз собраны от всех объектов бюджетного планирования обоснования бюджетных ассигнований, где каждый рубль обоснован и представлены непосредственные результаты использования бюджетных ассигнований. Не везде это сделано успешно, но начало положено, собран огромнейший массив информации. Это позволяет взяться за работу, цель которой – связать непосредственно в бюджете результаты с затратами. И в конечном итоге сделать бюджет программным.
Преимущества изменения подхода к планированию расходов с затратного на программный очевидны: только определив цель, можно ее достичь. А внедрение в бюджетные программы оценки стоимости результатов, стоимости целей и задач, безусловно, является прогрессивным с точки зрения БОР. Другое дело, что реализация таких программ требует значительных подготовительных работ, а исполнителям и распорядителям бюджета предстоит в этом плане многому поучиться.
И в этом смысле некоторые регионы, в числе которых и Тверская область, бюджет которой, как известно, более чем на 90% состоит из программ, уже продвинулись в нужном направлении дальше других. Так, в ряде регионов подобные программы шире, чем на федеральном уровне, практика их применения более гибка, и в них включается больший объем расходов. Это не только инвестиционные расходы и затраты на НИР и НИОКР, но и средства, направляемые на управление программами, на предоставление государственных услуг, а также целевые межбюджетные трансферты. В итоге программы там реально работают, позволяют более эффективно использовать бюджетные средства и в целом совершенствовать бюджетный процесс.
С помощью современных инструментов бюджетирования предполагается более эффективно решать проблемы, возникшие на местах на первых этапах организации системы местного самоуправления в соответствии с реализацией закона о местном самоуправлении. Как известно, этот федеральный закон, помимо прочего, разделяет полномочия муниципалитетов разных уровней. Но полномочия – это очень абстрактное понятие, и до сих пор нигде в нормативной базе точно и детально не расписано, какие именно услуги и в каком объеме в рамках этих полномочий должны предоставляться на разных уровнях. А также сколько услуг и какого качества каждый муниципалитет должен предложить в рамках исполнения своего бюджета. Сейчас в регионах ведется мониторинг ситуации на местах, аккумулируется статистика по разным муниципальным образованиям. Это дает возможность сопоставить показатели соседних районов и выравнивать бюджетную обеспеченность не какими-то абстрактными общими цифрами, а апеллировать необходимостью выравнивания по реально оказываемым услугам в рамках взятых полномочий. Это новая возможность, предоставляемая новой системой бюджетирования, и со временем, возможно, финансовая помощь территориям, в том числе муниципалитетам первого уровня, может соотноситься с объемом и качеством услуг.

Светлана БАКАРДЖИЕВА

28

Новости партнеров

Loading...

Возврат к списку

Верхневолжье показало участникам инвестиционного форума «Сочи-2017», куда бизнес должен вкладывать деньги
Что объединяет производство по выпуску сыров, предприятие по переработке масличных культур и создание авиационных теплообменников? Все эти проекты реализуются или будут реализованы в Тверской области.
27.02.201721:44
Больше фоторепортажей
 
Этот уникальный проект наша газета и областная универсальная научная библиотека имени А.М. Горького проводят при поддержке Правительства Тверской области. 
22.10.201604:07
Больше видео

Архив новостей
Пн Вт Ср Чт Пт Сб Вс
30 31 1 2 3 4 5
6 7 8 9 10 11 12
13 14 15 16 17 18 19
20 21 22 23 24 25 26
27 28 1 2 3 4 5
Новости муниципалитетов
Письмо в редакцию